財政懸崖 : 美國或將陷入財政懸崖挑戰
“財政懸崖”最主要的特征是減稅政策的結束、大規模開支削減計劃開啟，換言之即是“財政懸崖”將導致美國財政赤字大幅減少
財政懸崖
何謂美國“財政懸崖”
“財政懸崖”，即美國到今年年底、明年年初因為新的開支計劃和減稅政策到期而可能導致的巨大財政缺口。由於金融危機期間的許多財政刺激計劃將在2012年陸續退出(即便得以延長也只能至2013年初)。按照現行法律，2012年底美國經濟將面臨一輪規模空前的財政緊縮，包括：布殊時期減稅措施期滿失效；2010～2011年薪資稅減稅措施期滿失效；應急失業福利政策期滿失效；“超級委員會”減少赤字的失敗激活了自動削減支出機制；非防務類非義務性支出的削減；收縮伊拉克、阿富汗軍事活動導致防務支出的削減以及“2010年可承擔護理法案”規定的一些新的個人稅等。由於以上問題特別是自動削減赤字機制的啟動會使政府財政開支被迫突然減少，從支出曲線上看就像懸崖一樣，故得名“財政懸崖”。據估計，上述所有措施涉及約5000億美元，約佔美國GDP的3.8%。當前美國經濟復甦尚蹣跚起步，增速僅為2%左右，“財政懸崖”對於美國經濟的重大影響可想而知。因此，美聯儲將這場包括增稅和減支在內的“財政懸崖”風暴視做與歐債危機和房地產市場疲軟並重的重大威脅。
美國“財政懸崖”產生的原因
在繼承了克林頓政府連續8年的經濟高增長及大量財政盈餘之後，小布殊政府採取了以凱恩斯主義為理論基礎的擴張性財政政策。一方面通過實施大規模減稅計劃，刺激國民工作、消費以及企業投資，從而拉動經濟增長；另一方面增加政府支出，尤其是擴大國防支出和發展導彈防御計劃。小布殊總統上台後，經國會之手，在2001年頒布了《經濟增長與減稅調節法案》，該法案計劃在10年內減稅1.35萬億美元，是美國歷史上自1981年以來減稅規模最大的法案，並且是1986年稅收改革法案之後對稅收體系變動最大的法案。按照時間表，最高所得稅率的降稅本應在2011年底結束，但由於美國遭遇了金融危機的衝擊，奧巴馬總統被迫作出將小布殊的減稅時間延長兩年的決定，並得到國會的支持。奧巴馬還宣布從2011年起美國工資稅從6.2%下調至4.2%的特殊措施，同時出台失業救濟金計劃，二者對應政策周期分別為兩年。
稅收的減少和政府在金融危機中經濟刺激計劃產生的巨大開支使得美國財政赤字不斷上升。在此情況下，奧巴馬政府向國會提出調高債務上限的要求以應對赤字危機。2011年8月，美國民主黨和共和黨因債務上限談判的問題陷入殭局，這也引發美國喪失3A評級。經過數月“驢象”之爭，兩黨達成妥協法案。法案規定，如果由兩黨成員組成的國會委員會無法在2012年11月23日之前達成削減1.5萬億美元財政緊縮方案，便會觸發自動削減財政開支的機制，即從2013年起削減國防安全開支和國內其他項目開支總額達1.2萬億美元。
總之，由於稅收的減少與政府為應對金融危機而產生的巨大開支之間的差額，造成自動削減財政開支機制可能被觸發，使得美國財政收支面臨發生劇烈變動的風險。
“財政懸崖”對美國經濟的影響
“財政懸崖”的到來，最主要的特征是減稅政策的結束、大規模開支削減計劃開啟，換言之即是“財政懸崖”將導致美國財政赤字大幅減少。據估計，2013財年美國聯邦政府受此影響，財政赤字將減少6070億美元，相當於美國GDP的4%。對這一影響有兩種不同看法。
第一種看法認為，如果小布殊政府時期的減稅政策今年年底如期結束，同時大規模開支削減按計劃於明年啟動，2013年上半年美國經濟或將重陷衰退，進而影響世界經濟復甦進程。由於減稅政策到期加上開支削減計劃，將使2013財年美國聯邦政府財政赤字減少6070億美元，受此影響，2013年上半年美國經濟或將萎縮1.3%，即出現衰退。“財政懸崖”的到來將使美國財政政策面臨“兩難困境”：一方面，如果繼續延期現有減稅政策，美國聯邦政府的財政收入將遠不及開支，財政狀況不可持續，刺激經濟的財政政策無法實施；另一方面，如果近期執行削減開支和增稅政策，將會使本就脆弱的經濟復甦受到嚴重拖累。
更為嚴重的是，美國一旦跌落“財政懸崖”，國際評級公司可能會因為美國財政政策上的不確定性而再次下調美國主權信用評級。主權信用評級下調對美國乃至整個世界的消極影響不言而喻。同時，如果美國財政出現問題，市場就會將其看做是危害美國經濟增長的主要威脅，企業信心將受到打擊，市場投資和僱用都會減少，風險資產價格也深受影響，進而造成金融動蕩。
第二種看法較為樂觀。認為稅收減免的結束和政府支出的受限有助於降低美國政府的財政赤字壓力。2013財年聯邦政府財政赤字減少6070億美元，但相比于赤字規模減縮而言，稅收減免政策的終止和政府支出的減少對處於復甦階段的美國經濟的打擊更加顯著。然而，無論是從美國財政與貨幣政策運作的連續性來看，還是從其國內政治元素的牽制力分析，美國跌入“財政懸崖”進而導致經濟出現衰退的可能性並不大。
這種觀點的論據在於，一方面從美國國內政治元素的牽制力分析，稅收減免政策會自動到期終止，但出於政治經濟穩定性的考量，奧巴馬將與共和黨人達成新的妥協，或許兩黨將商量著制定一份最高所得稅率方案，比如可能是37%的新稅制，這樣相對於原先的39.6%也降低了，但不至於降至35%的低位水平；或者維持中產階級所得稅率不變和適當提高高收入階層的稅率，但同時維持資本利得稅15%的稅率等。這種稅收減免的妥協在應對“財政懸崖”帶來的經濟衰退局面時是很具操作性的，也是很有效的緩解措施。另一方面，從美國此前的消費經驗看，之前的稅收減免政策並沒有有效提高居民開支，而是導致居民更願意選擇將一部分稅收減免所得進行儲蓄。因此，稅率上升會導致人們減少開支，但不會減少太多，消費支出的乘數效應不會發揮太大作用。因此，即便美國向“財政懸崖”逼近或真的出現，預計對美國經濟帶來的波動並不會像第一種看法所預測的那麼明顯。
在筆者看來，以上兩種看法代表了兩種截然不同的預測美國“財政懸崖”走勢及影響的觀點。第一種觀點雖然消極，但更加深刻；第二種觀點較為樂觀，更具操作性，也更符合美國政治經濟博弈的政策要求。因此，結合美國財政與貨幣政策運作的連續性、美國國內政治元素的牽制力以及美國消費經驗來看，筆者更傾向於第二種觀點，即美國“財政懸崖”到來的可能性較大，但稅收減免和政府支出受限對美國經濟的影響有限。
“財政懸崖”的未來走勢
筆者認為，美國國內政治元素決定了美國不會坐由“財政懸崖”發生，雖不一定達成長期協議，但仍可達成一個暫時性協議，將財政問題出現的時間向後推遲一段時間。除政府採取拖延戰術外，美聯儲正在轉變為國家的財政代理機構，美聯儲“扭轉操作”的推出暫時取代頗受關注的第三次量化寬鬆政策(QE3)，但第三次量化寬鬆恐怕也將不可避免。由於美國經濟復甦的步伐目前依然非常緩慢，而且歐債危機的再度肆虐和新興經濟體經濟表現的褪色，出口拉動美國經濟的力量日漸衰弱。在這種情況下，美國經濟顯然無法承受自身財政政策收縮的重創。需要用支出增減政策和支出轉換政策解決內外均衡的衝突。因此，財政政策需要搭配著適當的貨幣政策才能解決內外失衡的問題。美國一旦出現“財政懸崖”的苗頭，美聯儲或許會迅速採取量化寬鬆政策(QE3)來平複經濟波動。
如何解決目前的財政難題，筆者認為，美國需要達成一個可信的中長期方案，達到開源節流的效果。從操作性更強的節流方面來看：首先，美國應在未來四五年內逐漸緊縮預算尺度，力爭降低開支而不是擴大稅收；其次，稅收改革應該在維持或減少稅率的同時，查堵稅務制度中的漏洞；再次，不斷修改財政方案，有信譽地約束政府，避免過大的開支或者過多的減稅；另外還要降低福利等方面的開支。在開源方面，增稅的方法很難實施，更大的可能是增加國債發行，進行財政融資。
此外，更為長期的解決思路是將提高財政紀律與增加短期的關鍵投資結合起來。一方面要確立美國在10～12年間的赤字削減目標，另一方面要給教育、技術和基礎設施建設等關乎美國經濟競爭力的投資預留出空間，不至於因為短期內的填補財政缺口影響到未來的經濟增長基礎，同時要輔之以減少稅收漏洞、增加稅源和建立社會福利體系的改革舉措。
“財政懸崖”對中國的影響
如果“財政懸崖”確實發生，其對中國產生的影響和衝擊主要有以下三個方面：
第一，由於美國政府財政吃緊，經濟發展面臨困境，可能導致政府信用評級下調。中國政府作為海外持有美國國債最多的國家，勢必會造成中國的美元外匯儲備風險敞口增大，持有的美國國債存在貶值甚至流失的危險。此外，由於美國經濟的波動，國際流動性避險意願增強，避險資金的流入將助長中國的通脹水平，加大中國政府控物價的任務。第二，在美國前兩輪量化寬鬆的貨幣政策余波之後，美國很有可能實施第三輪量化寬鬆政策(QE3)，這會使得美元貶值。相應地，會對中國資本市場帶來衝擊和動蕩，美元貶值增大了外商的投資成本，在一定程度上降低了我國外商直接投資的規模和速度。同時，美元貶值使得中國出口減少，將會削弱我國外貿出口增長速度，加大國內就業壓力。第三，從積極方面來看，美國量化寬鬆的貨幣政策在促使美元貶值的同時，抬高了人民幣的兌換價值。而人民幣的升值，一方面會使國內企業以同幅度下降的價格進口商品，在一定程度上降低企業進口商品的成本及費用；另一方面也會使得出口商品的價格相對上升，出口同等數量的商品可以換回更多的進口商品，出口商品的利潤大大增加，從而在一定程度上改善我國的貿易條件。
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